Déficit budgétaire
Tout change donc lorsqu’on envisage les activités de l’État comme celles d’un secteur, et non comme celles d’un ménage ou d’une entreprise isolée. En outre, la différence s’accentue si nous étudions la plus mal comprise de toutes les activités gouvernementales l’entretien du déficit budgétaire, qui conduit l’État à dépenser plus qu’il ne reçoit en impôts, en empruntant le reste. Les sommes empruntées viennent augmenter la dette publique. On entend souvent fustiger cet endettement par ceux qui ont tendance à considérer la dette publique comme si c’était celle d’une famille ou d’une entreprise. « L’État, nous dit on, ne peut emprunter indéfiniment, pas plus qu’une entreprise ou une famille. Un gouvernement qui admet le déficit vit au dessus de ses moyens. »
Est ce exact ? Cela sonne vrai. Pourtant, même les économistes les plus opposés au déficit budgétaire, pour d’autres raisons, admettent que l’on ne peut identifier l’État à une famille ou à une entreprise. Mais revenons un peu à ce déficit. L’État peut il sans risque admettre un déficit c’est à dire emprunter en même temps qu’il impose ?
Ce type d’excédent de dépenses n’est certainement pas considéré comme un déficit par une entreprise. Quand AT et T ou Exxon font appel aux économies du public pour construire une nouvelle usine et un nouvel équipement, le bilan annuel remis aux actionnaires ne fait pas apparaître une perte, bien que les dépenses totales de couverture des frais d’exploitation et d’achat d’équipement aient pu dépasser le chiffre d’affaires. En fait, ces dépenses sont divisées en deux rubriques : l’une rattache les frais d’exploitation aux recettes, et l’autre classe les dépenses de biens d’équipements dans une catégorie à part. Au lieu d’appeler déficit cet excès de dépenses, on l’appelle investissement.
AT et T ou Exxon peuvent ils se permettre d’entretenir indéfiniment un « déficit » de cette sorte ? La réponse est positive. Évidemment, au bout d’un certain nombre d’années, les obligations émises par AT et T ou Exxon viendront à échéance et devront être remboursées. Les sociétés auront peut être les moyens de le faire sur leurs bénéfices accumulés. En général, lorsqu’une obligation vient à échéance, l’entreprise en émet de nouvelles, de valeur égale. Elle vend cette nouvelle émission et utilise les fonds ainsi recueillis pour rembourser les anciens porteurs.
Beaucoup de grosses sociétés telles qu’Exxon ou AT et T procèdent en fait à un remboursement continuel de leurs obligations, en payant les anciennes avec les nouvelles, sans jamais rembourser la totalité de leurs dettes. AT et T, par exemple, a même multiplié par 10 ou presque son endettement total. Entre 1929 et 1980, la dette d’Exxon est passée de 170,1 millions de dollars à plus de 4 milliards de dollars. Or, la solvabilité estimée de ces deux sociétés est aujourd’hui aussi bonne, sinon meilleure, qu’en 1929.
Chose plus importante encore, le secteur industriel augmente constamment son endettement général. En 1975, le total des dettes à long terme des entreprises (dettes à plus d’un an) se chiffrait à 452 milliards de dollars. En 1980, il atteignait 912 milliards. Est ce sans danger ? Et pourquoi pas ? L’accroissement de la dette à long terme n’est que le revers de l’augmentation des stocks d’actifs réels et tangibles constitués par les entreprises machines, équipements, usines, etc.
Le secteur public, tout comme le secteur industriel, peut justifier l’augmentation de sa dette par l’augmentation de son actif réel, barrages, routes, constructions, etc. Mais il est une autre explication, plus importante, de ce qui permet aux pouvoirs publics de conserver sans danger un déficit constant : c’est que leur revenu provient des impôts, et que les impôts reflètent le revenu général du pays. La totalité des sommes que l’État dépense viennent donc s’ajouter au fleuve du PNB, où elles sont disponibles et récupérables par la fiscalité. La « capacité de gain » de l’État est donc très supérieure à celle de n’importe quelle entreprise, elle n’est comparable qu’à celle, immense, de la totalité des entreprises.
Ce raisonnement nous aide à comprendre pourquoi les finances fédérales diffèrent de celles des Etats et des municipalités. L’argent dépensé par la ville de New York ou l’État de New York pourra être dépensé à nouveau dans bien d’autres régions de notre pays. Il est donc peu probable que le revenu imposable à New York s’élève à la hauteur des dépenses locales. De ce fait, il incombe aux administrations des États et aux collectivités locales de surveiller leurs finances un peu comme le fait chaque entreprise. Le pouvoir de récupération par la fiscalité n’appartient qu’au gouvernement fédéral.
Cette différence entre les pouvoirs financiers limités de l’entreprise et ceux, à peu près illimités, des gouvernements est ce qui distingue le déficit budgétaire de l’entreprise de celui de l’État. Cela nous permet de comprendre pourquoi les pouvoirs publics ont une capacité financière d’un tout autre ordre de grandeur que les entreprises.
Une société industrielle est redevable de l’argent qu’elle emprunte à des entités sur lesquelles elle n’exerce aucun contrôle, qu’il s’agisse des banques ou des porteurs d’obligations. Pour rembourser sa dette ou en payer les intérêts, l’entreprise doit transférer des fonds entre les mains d’autrui. Si ce transfert ne peut être accompli, si l’entreprise ne dispose pas des fonds nécessaires pour rembourser ces porteurs d’obligations ou ces banques, elle fait faillite.
Le gouvernement est dans une tout autre situation. Les porteurs d’obligations, les banques et tous ceux, particuliers ou institutions, auxquels il doit de l’argent appartiennent à la collectivité qui lui fournit ses revenus. En d’autres termes, l’État n’a pas à transférer ses fonds à un groupe extérieur pour rembourser ses obligations. Le transfert s’effectue, entre certains membres de la collectivité sur lesquels l’État a des pouvoirs légaux (les contribuables) et d’autres membres de la même collectivité (les porteurs d’obligations). La différence est à peu près la même qu’entre une famille endettée auprès d’une autre, et une famille dont le mari a emprunté de l’argent à sa femme ; ou encore, entre une société qui doit de l’argent à une autre, et une société dont une filiale a emprunté de l’argent à une autre filiale. L’endettement interne ne draine pas les ressources d’une collectivité au bénéfice d’une autre, mais opère simplement une redistribution des droits entre les différents membres d’une même collectivité10.
Certains doutes subsistent néanmoins. Étant donné que la dette publique américaine s’établit aujourd’hui à quelque 3 500 dollars par habitant, homme, femme ou enfant, ne nous étonnons pas d’entendre de fréquents appels au bon sens, qui nous rappellent combien nous serions plus à l’aise sans cet endettement, et que nos petits enfants auront à plier sous son poids.
Est ce vrai ? Imaginons que l’on décide de rembourser la dette publique. Cela entraînerait le remboursement de toutes les obligations d’État. Pour obtenir de l’argent en échange, nous devrions nous imposer nous mêmes (à moins de vouloir faire marcher la planche à billets), de sorte qu’il s’agirait en réalité d’un transfert d’argent du contribuable au porteur d’obligations.
La nation en tirerait elle avantage ? Prenons pour exemple le porteur d’obligations d’État caractéristique : famille, ou banque, ou entreprise. Il détient aujourd’hui l’actif titre fournissant un revenu régulier, le plus sûr et le plus facile à vendre. Une fois la dette publique remboursée, les familles, les banques et les entreprises auront à choisir : 1 soit conserver leurs fonds, sans percevoir de revenus ; 2 soit investir dans d’autres titres un peu moins sûrs. Est ce un avantage pour l’investisseur ? Quant à nos petits enfants, il est vrai que si nous supprimons aujourd’hui la dette publique, ils n’auront pas à en supporter le poids. Mais en contrepartie, ils n’auront pas non plus les solides obligations d’État qui pourraient constituer leur héritage. Ils seront libérés de la nécessité de payer des impôts pour faire face aux intérêts de la dette, mais hélas, ils n’auront pas non plus le plaisir de déposer à la banque les jolis chèques semestriels du Trésor, sur papier vert, représentant le versement des intérêts.