L’apparition de la grande administration

Nous voici parvenus à la dernière des grandes tendances économiques, tendances dont le résultat final est l’apparition de ce vaste appareil étatique signalé au chapitre précédent.

Il existe trois moyens différents de mesurer l’accroissement du secteur public. Le premier consiste à examiner la part du PNB que l’État produit ou achète directement : cela peut indiquer approximativement dans quelle mesure notre économie est aujourd’hui nationalisée.

Le second moyen est de voir à quel point l’État redistribue les revenus en taxant certaines personnes et en fournissant à d’autres des prestations tels que versements de sécurité sociale, d’allocations familiales ou de chômage. Cela peut nous indiquer dans quelle mesure nous sommes passés sous le règne de l’État providence.

On peut enfin considérer dans quelle mesure l’État intervient dans le fonctionnement économique en réglementant les divers aspects de la vie économique ou en exerçant d’une autre manière son pouvoir économique. C’est sans doute là que les difficultés de quantification sont les plus grandes, et cela peut indiquer dans quelle mesure nous nous acheminons vers un capitalisme dirigé ou contrôlé.

Nul ne s’étonnera d’apprendre que ces trois indices sont en hausse. Prenons par exemple la tendance des productions ou des achats directs de l’État. En 1929, l’administration achetait moins de 10 % de la production totale, en 1980 elle en achetait plus de 20 %. La plus grande partie de cet accroissement, il faut le remarquer, provient de deux sources : une très forte augmentation des dépenses fédérales de défense et une croissance très substantielle des dépenses des États et des municipalités pour l’éducation et le réseau routier. Mis à part la défense, le gouvernement fédéral n’est pas un gros acheteur de biens et de services, en dépit des apparences.

Par contre, il dépense beaucoup d’argent, sans aucun doute. Cela nous amène au second indice de la croissance étatique, la fonction sociale., En 1929, moins de 1 % du PNB était redistribué par l’État sous la forme de transferts. En 1980, les transferts représentaient près de 10 % du PNB. Il s’agissait pour l’essentiel de dépenses fédérales de sécurité sociale, de soins médicaux gratuits et autres dépenses de « sécurité ». La croissance des transferts additionnée à l’augmentation des achats de l’État nous donne l’essentiel du gonflement des dépenses publiques. Ces deux flux combinés représentent aujourd’hui près du tiers du PNB. Nous aurons l’occasion de revenir sur les implications de cette tendance. Contentons nous pour l’instant d’attirer l’attention sur le fait qu’elle est mondiale et que la plupart des États capitalistes d’Europe voient les dépenses ou les transferts de l’État absorber une part du PNB plus importante encore qu’aux États Unis.

Vient enfin le dernier indice de l’influence de l’État l’ampleur de son intervention, le poids de sa présence en tant que contrôleur ou régulateur du système.

Cette tendance échappe aux mesures faciles en raison de sa nature variée et parce que l’importance de l’intervention de l’État ne se traduit pas toujours par les sommes que dépense une administration ou par ses effectifs. Une bonne part des dépenses que nous avons notées, par exemple, s’effectue par l’intermédiaire de services spécialisés de l’Exécutif, en particulier la santé et la protection sociale, qui versent toutes les prestations de sécurité sociale, et la défense, source des dépenses militaires.

Mais nous pouvons au moins nous faire une idée, même si elle reste très incomplète et subjective, de l’emprise croissante de l’État dans les différents secteurs du système économique. Voici une liste qui indique à peu près la variété et l’importance de ces fonctions :

Civil Aeronautics Board : réglementation des itinéraires et tarifs aériens.

Environmental Protection Agency : application de la législation anti pollution.

Federal Reserve Board : réglementation de la masse monétaire.

Federal Communications Commission : attribution des fréquences radio aux stations.

Federal Trade Commission : surveillance des activités industrielles et commerciales.

Interstate Commerce Commission : réglementation des transports ferroviaires, fluviaux et routiers.

National Labor Relations Board : surveillance des élections syndicales.

National Science Foundation : assistance à la recherche scientifique.

Tariff Commission : intervention sur toutes les questions tarifaires.

Office of Economic Opportunity : surveillance des pratiques d’embauche.

Certaines de ces administrations réglementaires telles que la commission responsable des questions tarifaires ont près d’un siècle d’existence. D’autres comme l’agence chargée de la protection de l’environnement sont relativement nouvelles. Il est manifeste que l’ampleur et la portée de l’intervention de l’État dans l’économie ont beaucoup augmenté, que ce soit depuis 100 ans ou depuis quelques années. Le gouvernement Reagan va peut être mettre fin à cette tendance : c’est une question sur laquelle nous reviendrons. Mais avant tout, il nous faut chercher à comprendre les raisons de cette augmentation générale de tous les indices : achats de l’État, transferts de l’Etat, intervention de l’État.

Il n’existe pas, bien sûr, de réponse simple ou même irréfutable, mais un coup d’oeil en arrière laisse entrevoir plusieurs causes.

La taille croissante des entreprises a suscité la nécessité d’une intervention de l’État.

A mesure que les entreprises grandissaient, les choix privés entraînaient des conséquences sociales de plus en plus importantes. Toute décision d’une grande entreprise a des répercussions très vastes. Construire une usine ou ne pas la construire peut entraîner la prospérité ou la ruine d’une ville ou d’un Etat. Une concurrence acharnée peut entraîner la ruine d’une industrie. La pollution d’une rivière peut entraîner la ruine d’une région. Une bonne part des efforts gouvernementaux, au niveau local, au niveau de l’État ou au niveau fédéral, sont autant de tentatives pour empêcher la grande entreprise de créer des problèmes sociaux ou économiques, ou pour résoudre ceux qu’elle a créés.

La technologie a fait naître la nécessité d’une surveillance

publique. Une part impressionnante des efforts de l’État est consacrée à réglementer les technologies créatrices de difficultés. Exemples : le réseau des routes nationales et locales, et les services de police qui s’occupent de l’automobile ; la panoplie d’administrations chargées de l’aviation, de la télévision et de la radio, de l’énergie atomique, des nouveaux médicaments, des armements. Aussi longtemps que la technologie amplifiera son pouvoir d’affecter notre environnement naturel et social, il est probable que l’intervention de l’État ne pourra que croître elle aussi.

L’urbanisation a créé la nécessité d’une administration centralisée.

La vie urbaine possède ses attraits mais aussi ses dangers. Le rassemblement d’une population abondante dans un périmètre réduit ne peut se faire sans des organisations de police, de santé publique, de circulation, d’hygiène et d’instruction beaucoup plus complexes qu’en milieu rural. L’action de l’État se concentre sur les villes, comme elle l’a toujours fait. A mesure qu’une nation s’urbanise, cette intervention augmente.

L’unification de l’économie est à l’origine de difficultés supplémentaires.

L’industrialisation transforme une économie en une sorte d’immense réseau. Une économie localisée, non industrielle, ressemble à un tas de sable : si vous y mettez le doigt d’un côté, quelques entreprises et quelques individus seront touchés, mais de l’autre côté du tas de sable, il ne se passera rien. L’échelle et la spécialisation croissantes des activités industrielles donnent une unité au tas de sable. Si l’on touche l’un des côtés, c’est le tas tout entier qui frémit. Il devient impossible de localiser les problèmes. Les difficultés de l’économie prennent de l’ampleur : il faut tout à coup un programme énergétique national et non plus local, des programmes de transport, d’urbanisation et d’instruction à l’échelle nationale. L’intervention de l’administration surtout à l’échelon fédéral est le principal moyen de traiter ces problèmes.

Les défauts de fonctionnement de l’économie ont conduit à l’intervention de l’État.

Voici 50 ou 75 ans, l’attitude la plus répandue à l’égard de l’économie était une sorte de respect craintif. On pensait qu’il valait mieux la laisser fonctionner à sa guise, qu’il était inutile et même dangereux de tenter d’en modifier le déroulement normal. Cet état d’esprit disparut à tout jamais au moment de la grande crise des années 30. Durant l’effondrement général qui suivit, le rôle de l’État fut grandement renforcé, quand il fallut remettre l’économie en ordre de marche. Le traumatisme de cette crise et la détermination d’en empêcher la répétition déclenchèrent une transformation profonde des tendances de dépense et d’intervention des pouvoirs
publics. La pensée de Keynes joua un rôle très important dans ce passage à une économie mixte ; et si le gouvernement Reagan tend à amoindrir la portée et l’influence de l’État, il n’a nullement l’intention de revenir à un système de laissez faire pur. Ce n’est plus possible.

Une nouvelle philosophie du « droit » a remplacé « l’individualisme forcené » d’autrefois.

La transformation profonde que l’on constate dans l’attitude du public à l’égard du rôle de l’Etat est en grande partie, mais pas en totalité, la conséquence de la crise des années 30. Nous ne vivons plus dans une société qui considère chacun comme responsable de ses possibilités de retraite, de ses frais médicaux, et de ses ressources au cours des périodes de chômage. Ces responsabilités et bien d’autres ont été peu à peu assumées, pour le meilleur ou pour le pire, par le gouvernement de toutes les nations capitalistes. En fait, les Etats Unis sont en retard sur ces points par rapport à beaucoup d’États de l’Europe occidentale. Ce sont les raisons essentielles de l’augmentation massive de la production et des achats des Etats, des administrations locales et du gouvernement fédéral, qui ont peu à peu amplifié la part des pouvoirs publics dans l’économie.

Nous pourrions évidemment ajouter à cette liste bien d’autres causes. La bureaucratie tend à se nourrir d’elle même. Mais la conclusion globale est évidente. Dans le capitalisme moderne, l’État est l’un des facteurs essentiels du système économique. Joue t il bien son rôle, répond il aux espoirs placés en lui ? Tels sont les thèmes qui reviendront sans cesse au cours de cette étude.

Voici la fin de notre petit film. Il est incomplet, et surtout inachevé, mais il nous aide à comprendre un peu d’où nous venons, et peut être dans quelle direction nous nous acheminons. Il devrait aussi, et c’est le plus important, donner une consistance beaucoup plus nette et compréhensible à ces notions si vagues qui composent l’économie. Nous avons à présent une image globale du capitalisme américain avec ses dimensions et ses principaux courants historiques. Nous voici mieux armés pour aborder l’étude d’un sujet incompréhensible : l’économie.